国浩视点 | 施工企业如何做好合规监督

我国建设施工企业作为一个体量大、员工众多、涉及利益关系复杂、关系国计民生的企业，因建筑市场长期不规范、竞争激烈等多方面原因，一直以来都实行“粗放式管理”，一切以增加自身新签合同额、增加营业收入、增加承接项目数量、增加人均创收为目标，对合规经营、合规管理并不重视。但是近年来，随着社会的快速发展，越来越多的企业走出国门，对施工企业的合规经营提出了更高的要求，国家层面也多次发文要求企业合规经营，如2015年12月，国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规【2015】166号），明确要求中央企业加快提升合规管理能力，建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台；2018年11月，国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》；2018年12月，发改委、中国人民银行等七部委联合印发了《企业境外经营合规管理指引》。因此，很多施工企业逐渐建立了自身的合规体系，逐步开始合规经营。施工企业在建立合规体系之后，为了让合规体系更好的运行，更好的为施工企业创造利益，必不可少的需要对合规体系加以监督。

一、合规监督的定义

施工企业的合规，是指施工企业及其员工经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。企业建立合规体系的目的是为了避免企业及员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响。而合规监督，则对合规体系进行监视、督促和管理，使合规体系最终能达到预定的目标，从而避免合规风险。

二、合规监督的重要性

合规监督制度作为监督合规体系的存在，对于施工企业的持续、健康、良好发展具有举足轻重的作用。

(一) 合规监督是合规体系的组成部分

根据国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》，企业建立合规体系应符合全面覆盖、强化责任、协同联动、客观独立四大原则。根据中国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布的《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017），企业合规体系应包含建立合规方针、识别合规义务、识别合规风险、领导的承诺、独立的合规团队、各管理层职责、绩效评价和合规报告、运行的策划和合规风险控制等等。其中第8.1.2“监视”中提到：“宜监视合规管理体系以确保实现合规绩效”。  2016年4月，国务院国资委把招商局集团、中国石油、中国移动、东方电气和中国中铁等五家单位列为首批合规管理试点中央企业。2018年，招商局集团发布《招商局集团合规手册》。《招商局集团合规手册》第15条规定：“合规管理体系包括合规管理制度体系、合规管理组织体系、合规风险管理机制和合规文化建设机制”，在第31条“合规举报监督机制”规定：“各单位应当建立合规举报监督机制，保障员工和外部客户都能够正常行使举报、投诉违法违规行为的权利”。

根据上述规定和企业的制度规定可以看出，施工企业在制定自身合规体系时，为了保证合规体系能够符合上述四大原则，特别是要符合客观独立原则，并按照《合规管理体系指南》要求，合规监督制度是合规体系中必不可少的一部分。因此，施工企业在建议合规体系时，就必须在合规体系中加入合规监督制度，通过合规监督制度来监督合规体系，让合规体系客观独立的运行，更好的发挥作用。

(二) 合规监督是合规体系的必要保障

“徒法不足以自行”是一句法律谚语，说的是没有法律信仰再好的法律条文也难以起到作用，合规体系同样如此。我国尚处于社会主义初级阶段，生产力水平尚未达到一定高度，没有达到“仓廪实而知礼节”的程度。从而导致在企业管理中，想要完全依靠各级领导员工的自觉性以维持合规体系运行，基本不可能达到。因此，想要合规体系良好运行、达到合规体系的最终目的，就必须抓合规监督。

从企业公司制的运行机制看，虽然设立了权力机构、运营机构和监督机构，但是以监事会为代表的监督机构基本形同虚设，而经营管理层的权力属于一家独大的局面。私营企业如此，国有企业更甚。所以，合规监督是否得力决定了企业合规管理质量高低。

企业应该认识到，没有监督的合规体系或者监督不力的合规体系就好像没有帆的船，难以平稳的运行，就算短时间能够运行，也容易倾覆。若合规体系中缺少合规监督或者合规监督形同虚设，那么合规体系也没人遵守，合规体系必须受到约束，否则合规体系很难长时间运转。因此，合规监督制度的重要性就完全体现出来，施工企业在合规管理、合规经营过程中，必须要人监督，合规体系才能更加平稳的运行，合规监督是合规体系良好运行的保障。换句话说，无监督则无合规，一切脱离监督的合规都是“假合规”。

三、合规监督存在的问题

为了适应社会发展，很多施工企业都按照国资委的要求及结合自身实际建立了企业的合规体系，而合规监督作为合规体系的重要组成部分，在合规监督制度的建立及执行中都存在着较多的问题，导致合规制度的作用被极大削弱。

(一) 谁来监督

施工企业在设置合规监督制度时，往往不清楚应由谁负责监督，要么没有设置独立的监督机构，要么监督机构层级太低，从而导致合规监督起不到应有的作用。很多施工企业往往将合规监督和合规混为一谈，将合规监督的职责放在合规部门之中，从而变成了自己监督自己，无法起到监督的作用；或者仅仅设置了外部监督制度，仅通过举报监督这一模式监督合规体系的运行，而未设置专门的监督部门、监督人员对合规体系进行监督，从而导致监督制度不完善，起不到应有的监督效果。

根据国资委《中央企业合规管理指引（试行）》第8条规定：“中央企业设立合规委员会，与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，定期召开会议，研究决定合规管理重大事项或提出意见建议，指导、监督和评价合规管理工作”。发改委《企业境外经营合规管理指引》中“合规管理机构”规定：“企业可结合实际设立合规委员会，作为企业合规管理体系的最高负责机构。合规委员会一般应履行以下合规职责：1.确认合规管理战略，明确合规管理目标。2.建立和完善企业合规管理体系，审批合规管理制度、程序和重大合规风险管理方案。3.听取合规管理工作汇报，指导、监督、评价合规管理工作。”根据上述规定，企业设置的合规监督的机构应为董事会下设的合规委员会。

律师认为，企业在设置合规监督机构时，可以按照上述规定设置合规委员会，以合规委员会为合规监督的具体机构，也可以根据企业实际情况，设置专门的合规监督机构或者合规监督部门，专门负责合规监督工作。为了让设合规监督机构或者部门能起到相应效果，企业在设置相应机构或者部门时应做到：一是机构或者部门要独立；二是机构或者部门的层级越高越好，否则难以起到监督作用。

(二) 监督什么

很多施工企业在设立合规监督制度时，不清楚合规监督应该监督什么，往往将合规监督和合规混为一谈，认为合规监督就是监督公司相关人员行为是否合规，但是实际上，合规监督作为对合规体系进行监视、督促和管理的制度，也即合规监督作为合规体系的再监督，监督的对象应该是合规体系是否运转，即合规体系是否做到了降低企业风险、提高发展质量。因此，合规监督内容应该包含以下几点：

1. 合规体系是否完善

合规监督作为合规体系的一个重要组成部分，首先需要做到的监督合规体系是否完善。上述说到，合规体系应包含“合规管理体系包括合规管理制度体系、合规管理组织体系、合规风险管理机制和合规文化建设机制”等，并需要结合企业自身实际，根据企业各层级、各部门、各线条制定相应的合规管理制度。合规监督需要对公司的合规体系进行监督，看合规体系是否完善，对合规体系的完善提出相应建议。

2. 合规体系是否符合要求

合规体系的建立要符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等的要求，因此，合规监督需要监督企业的合规体系是否符合上述要求，并在相关法律法规、监管规定等有变化时，及时作出调整，使企业的合规体系更好的运转，避免企业及员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响。

3. 合规体系是否得到贯彻

合规监督作为监督合规体系是否正常运转的存在，需要做到监督合规体系在企业内部是否得到贯彻。若合规体系未能得到贯彻执行，那么合规体系无论如何完善、如何合乎相关要求，都是“纸老虎”，对企业的合规经营起不到应有的作用。

4. 合规争议是否得到解决

在企业日常经营过程中，很可能因为合规问题产生争议，那么合规监督应监督相关的合规争议是否得到妥善解决。此处需要提示的是，合规争议并不需要由合规监督部门进行处理，应由相应的合规负责人处理，合规监督的重点是争议是否得到了有效的、正确的、妥善的处理。

5. 合规文化是否逐渐形成

施工企业应通过建立合规体系，并对合规经营进行宣贯，鼓励合规的行为，倡导合规的风气，营造合规的氛围，从而培育企业的合规文化，形成合规管理软实力。合规监督应监督企业的合规文化是否形成，是否向着好的方面发展。

6. 合规举报是否成为常态

上述说到，合规体系中应包含举报监督制度，要让企业所有员工参与企业的合规监督，在出现不合规事项时进行举报，企业应形成合规举报常态化。合规监督部门应从合规监督是否成为常态、出现不合规事项时是否有人举报，从而监督合规举报是否成为常态。

7. 合规建议是否得到重视

企业所有人员在企业出现不合规事项时、合规制度需要调整时、合规体系需要完善时都有对合规提出建议，合规监督部门需要对合规监督建议是否得到重视进行监督。若合规监督建议未得到重视，那么说明企业合规体系运转有一定问题，需要合规监督及时发现并予以处理。

(三) 如何监督

合规监督制度在设立后，应如何发挥作用？也即合规监督应如何监督，这是在实践中很多施工企业不清楚的地方。律师认为，合规监督想要发挥作用，应将主动监督和被动监督相结合，以此才能做好合规监督，让企业合规更好的发展。

主动监督是指企业按照合规监督制度去发现或者解决合规体系中存在的某些问题，如当法律法规变化时，对相应的合规制度、合规文件进行更新；如对合规体系进行评价；如出具监督报告等等。被动监督是指企业应建立“吹哨人”制度，每个人都是合规监督的参与者与被监督者，当出现不合规事项时向合规监督部门进行举报，合规监督部门收到举报后去解决相应问题。

只有主动监督和被动监督相结合，合规监督才能发挥最大的效力，才能更好的为企业服务。

四、如何做好合规监督

施工企业要想做好合规监督，那么应从监督权的来源、制度、监督目标、监督报告等各个方面做好合规监督。

(一) 监督权的来源

根据上述论述，合规监督的机构应为董事会下设的合规委员会。但是律师认为，合规监督作为对合规的再监督，作为合规体系的保障，其权力来源应该越高越好，其权力来源越高，越能独立发挥其作用，越能更好的监督合规体系，因此，合规监督的权力最好来自于公司最高权力机构。根据《公司法》第36条的规定：“有限责任公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，依照本法行使职权。”因此，施工企业在设立合规委员会或者相应的合规监督机构时，其监督权来源越高越好，最好事来源于公司股东会对它的授权，以此保证合规监督不受制于公司其他制度的制约，能独立行使监督权。

(二) 领导人合规

火车跑得快，全靠车头带。领导在合规体系中要发挥带头作用，要做到合规从高层做起，要加强顶层设计，企业各级管理人员带头发挥表率作用，带动全员合规，从而推动企业全员合规、逐渐使企业形成合规文化。与此相对应的，领导人合规也是合规监督的重点，施工企业应设置相应的领导合规制度，制定领导应做的合规行为，合规监督应监督领导合规制度是否完善、领导行为是否合规。

(三) 制度先行

施工企业长期的“粗放式”管理，导致在很多员工心中没有合规以及合规监督的概念。施工企业的合规体系也存在不完善现象，企业应完善制度，将合规监督完美嵌入合规体系之中，明确合规监督对象、合规监督制度的运行办法。因此，施工企业要想做好合规监督，必须要结合企业自身实际，制定一套完善的合规体系以及合规监督制度，合规监督制度至少包含负责合规监督的部门、合规监督的负责人、合规监督如何具体实施、出现不合规事项的处罚、合规运营的奖励、各部门各线条的合规监督等。

(四) 保证合规监督机构独立

施工企业在设立合规监督制度时，应设立合规监督机构，也即上文说到的由谁监督。为了保证合规监督制度的运行以及合规监督制度能有效发挥作用，能让合规监督作为企业合规最后一道防线，企业必须要保证合规监督机构的独立性，让合规监督机构独立运行，从而保障合规监督能独立、更好的发挥作用。

(五) 制定可行的监督目标

上文说到，合规监督是对合规体系进行监视、督促和管理，使合规体系最终能达到预定的目标，从而避免合规风险。因此，合规监督的目标即为了让合规体系能良好的运行，为企业避免合规风险。施工企业在制定合规监督目标时，应将合规监督目标进行量化，比如监督工作如何开展、监督制度更新、监督报告的拟定、监督宣传的次数等等。

(六) 监督报告

施工企业应该根据企业实际，要求合规监督机构出具相应的合规监督报告，合规监督报告应该包括日常的合规监督报告以及重点领域的合规监督报告，监督报告应包含主动监督和被动监督情况，主动监督报告包含对合规体系的建议、合规体系的运行情况、合规制度的更新情况、相关法律法规等合规性文件更新情况、是否有违规情况发生以及违规情况的处理结果、后续工作、合规建议等；被动监督报告应包含举报制度是否完善、举报质量情况、举报数量情况、与其他阶段对比、举报事项查出情况、举报事项处理结果等等。

(七) 加大宣传

在合规监督制度完善后，施工企业要加大对合规体系以及合规监督制度的宣传，让企业逐渐实现合规意识，逐渐形成合规文化。企业的合规宣传应包含对合规监督制度的专题讲座、对合规监督相关知识进行考核、新入职员工的合规培训等等。

作者简介

孙玉军

国浩上海办公室合伙人

业务领域：建设工程、房地产、合同纠纷等

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